В ходе исследования было рассмотрено в целом более восьмидесяти нормативных правовых актов разного уровня. В частности, эксперт обращался к актам, обладающим наивысшей юридической силой по иерархии — Конституции, Конституционному закону, двум кодексам. Было также рассмотрено двадцать шесть законов, двенадцать из которых прямо регулируют сферы социальной защиты и помощи. Пять других, из рассмотренных законов, регулируют сферу государственного управления, устанавливают процедуры и правила отношений в различных сферах, т.е. в целом. Два закона регулируют общественные отношения, связанные с обеспечением такой категории граждан, как военнослужащие. Расмотрены законы, регулирующие такие сферы, как образование, охрану здоровья граждан, миграцию населения, физкультуру и спорт, права детей. Также было проанализировано два закона, направленных на регулирование финансирования государственных закупок.

Значительное количество актов уровня постановлений Правительства направлено на регулирование сферы предоставления специальных социальных услуг для трех основных категорий граждан: престарелых, инвалидов, детей-инвалидов. Несколько актов регулируют сферу, которая связана с понятием «управление качеством услуг», а именно: регламент госуслуг, реестр госуслуг, стандарт госуслуги. Как отмечалось выше во Введении, данное исследование не претендует на максимально полный охват всего многообразия существующей законодательной базы РК, поэтому в качестве приемлемого допущения предположим, что часть нормативных правовых актов, имеющих отношение к изучаемой проблеме, не была рассмотрена. Это так называемая допустимая погрешность. Вместе с тем, рассмотренный объем нормативных правовых актов регулирующих сферу предоставления социальных услуг, позволяет нам сделать ряд выводов и рекомендаций, которые приводятся ниже.

1. В действующем законодательстве не прослеживается общая система развития и регулирования социальной сферы,что является требованием современных условий развития государства. На взгляд эксперта, на сегодняшний день все многообразие и внушительный объем законодательства Казахстана, не позволяет увидеть единую систему, которая бы четко регулировала общественные отношения в сфере предоставления социальных услуг. Такая система подразумевает наличие комплекса взаимосвязанных подсистем или процессов, направленных на достижение единой общей цели.

В частности, в качестве рекомендаций можно было бы предложить, прежде всего, заполнить некоторые существующие пробелы, в частности, дать определение того, что называется Социальной сферой, во избежание различных и вольных толкований данного понятия. На настоящий же момент, под Социальной сферой можно понимать лишь достаточно объемную сферу общественных отношений, которая включает в себя такие значительные и достаточно самостоятельные сферы, как здравоохранение, культура, физкультура и спорт, социальная защита и другие. Причем, единого мнения относительно отраслей регулирования, входящих в Социальную сферу, так же нет. На наш взгляд, логично выстроенная система позволила бы определить некий круг получателей социальных услуг. На настоящий момент точное количество таких категорий полностью не ясно, не объединено в какой-либо единый перечень. Сейчас, скорее, можно определить лишь группы таких получателей, но и в этом случае такие группы очень условны и многочисленны.

Если мы отталкиваемся от гипотезы, что получателями социальной услуги теоретически, при определенных обстоятельствах, может являться любое лицо, находящееся на территории государства — гражданин, иностранец, лицо без гражданства, то в этом случае необходимо определить круг таких обстоятельств, т.е. вернуться к определению понятия «социальная услуга» — что оно подразумевает, когда возникает. Возможно, по аналогии с Реестром государственных услуг, можно прийти к перечню или реестру социальных услуг.

В целом, предполагается, что можно объединить в одном документе, понятие Социальная сфера и определить круг лиц, которые являются участниками общественных отношений в данной сфере, и при каких обстоятельствах. Данная система также включила бы в себя уже существующие сферы регулирования, т.е. оказание социальной помощи и социальной защиты. Кроме того, в эту систему отношений логично бы вписались так называемые «жизненные стандарты» или стандарты жизни, о которых в нашем обществе в последнее время также идет много дискуссий, и которые пока отсутствуют на законодательном уровне.

Очевидно, что под данным предложением подразумевается разработка общей стратегии государства в отношении дальнейшего развития социальной сферы, социальной защищенности своих граждан.

2. В действующем законодательстве отсутствуют многие, востребованные на сегодняшний день, понятия. Ситуация такова, что фактически область регулирования уже существует, но законодательная база для это создана лишь частично. Например, несмотря на частое употребление и в неформальном общении и в официальных документах понятия Социальная услуга, действующее законодательство не дает определения того, что же подразумевается под таковой. В целях избежать путаницы и подмены понятий рекомендуются продолжить работу по совершенствованию законодательства и ввести определение данного понятия. Мы говорим о продолжении такой работы, т.к. на протяжении последних двух-трех лет в Казахстане наблюдается системная работа по совершенствованию сферы предоставления отдельных видов услуг. Законодательство уже содержит несколько определений понятия Услуга, есть понятие специальной социальной услуги, государственной услуги, электронной услуги, социально-культурной услуги. Примечательно, что введено даже понятие Управление качеством предоставления услуг, очевидно, наблюдается влияние международного опыта, обобщенных наработок в сфере менеджмента, описания и стандартизации услуг, их систематизации и т.п. Поэтому в качестве продолжения данной деятельности можно предложить ввести понятие (т.е. закрепить на законодательном уровне) Социальная услуга, либо использовать иной термин — Общественная или Публичная услуга.

Следующим этапом может быть либо систематизация и описание всех возможных Социальных услуг, т.е. создание некого Реестра по аналогии с Реестром государственных услуг. Другим вариантом может быть введение достаточно универсальной формулировки определения Социальной услуги, под которую бы подпадали как уже существующие услуги, так и те, которые на момент введения определения еще не оказывались и, соответственно, не описывались.

3. Поставщиком социальных услуг может быть государство и негосударственные организации. В законодательстве (в ряде рассмотренных нормативных правовых актов) существуют нормы, согласно которым поставщиком услуг (специальных социальных, социальных, некоторых иных) могут быть как государственные органы и учреждения, так и негосударственные поставщики (юридические и физические лица). В некоторых актах прямо указывается, что поставщиком могут выступать неправительственные организации. Таким образом, сфера предоставления услуг социального характера населению постепенно перестает быть всецело «монополией» государственных органов. Государство законодательно дает возможность неправительственным некоммерческим организациям, равно как и негосударственным коммерческим организациям оказывать социальные услуги населению.

4. Вместе с тем, предыдущий вывод наводит еще на одно заключение: существует пробел в законодательстве относительно четкого установления и описания отличительных особенностей услуги с точки зрения ее поставщика. Вопрос заключается в том, есть ли разница между социальной услугой вообще и государственной услугой, какое из приведенных понятий шире и т.п. На наш взгляд также из существующего в законодательстве определения государственной услуги не совсем понятно — может ли государственная услуга оказываться частными, негосударственными органами.

5. Возможность целевой группы влиять на процесс принятия решений пока незначительна. Относительно доступа к принятию решений, вывод эксперта не в пользу действующего законодательства. Как известно, подавляющее большинство нормативных правовых актов, регулирующих сферу социальных услуг, принимается на национальном уровне. К сожалению, действующее законодательство не содержит четких норм, описывающих порядок взаимодействия субъектов, наделенных законодательной инициативой с населением в широком смысле, а также с отдельными категориями получателей социальных услуг. В этом смысле закон о местных органах представительной власти дает больше пространства для влияния на процессы принятия решений, хотя данный уровень принятия решений часто не является определяющим. Практика также подтверждает данный тезис, показывая, что органы, ответственные за разработку какого-либо властного решения, обращаются к мнению потенциальных заинтересованных лиц, если сочтут это необходимым, но не в силу требования закона.

Вместе с тем, несмотря на сложившуюся ситуацию, за последние годы наблюдается положительная тенденция как минимум консультаций ответственных органов с лицами, которые будут подвержены влиянию принимаемых этими органами властных решений. В частности, в качестве примера можно привести взаимодействие Правительства в лице Министерства труда и социальной защиты населения с рядом неправительственных организаций, представляющих и защищающих права и интересы инвалидов. Возможно именно по этой причине законодательство в сфере защиты прав инвалидов и предоставления специальных социальных услуг на фоне большинства других нормативных правовых актов выглядит более логично выстроенным, систематизированным, учитывающим как особенности получателей услуг, так и механизмы их предоставления, а, более того, отвечающим требованиям современной действительности. Возможно, данное направление в законодательстве стало, что называется пилотным, мы обладаем пока опытом его применения лишь на протяжении только одного календарного года, тем не менее, данный опыт, скорее, позитивный, чем негативный.

Многолетняя практика показывает, что ответственные органы не очень охотно пользуются своим правом обращаться за информацией к населению, изучать его потребности, вести эту работу системно, добросовестно. Это будет продолжаться до тех пор пока право не станет обязанностью, т.е. пока не появятся нормы, обязывающие разработчиков решений основывать их на анализе ситуации, предварительном и детальном ее изучении.

6. Подавляющее большинство услуг в социальной сфере оказывается для населения бесплатно. По крайней мере, в настоящий момент существует серьезный объем условно называемых социальных услуг, которые получатели могут получить бесплатно. В ряде случаев этот объем называется гарантированным минимальным объемом, при этом есть возможность получать дополнительные услуги за отдельную плату. Естесственно, что дать оценку этому можно только положительную. Вместе с тем, если предположить, что у получаетеля есть выбор, т.е. услуги оказываются в конкурентной среде, то во многих случаях получатели, скорее всего, не стали бы обращаться за услугами, которые они получают сейчас бесплатно, если бы их уровень и качество оставались на прежнем уровне.

7. Механизмы информирования населения об оказываемых услугах не достаточно определены. Законодательство содержит лишь нормы, устанавливающие право получателя на информацию, причем, как правило, на информацию о какой-либо составной части услуги. С другой стороны, многие акты содержат для ответственных органов обязанность информировать получателей услуг об их правах (опять же — не об услугах). Рассматривая весь объем нормативных правовых актов, мы не находим описания конкретных механизмов информирования, также нет требований к содержанию такой информации. Исключение составляют только электронные услуги, которые достаточно четко описаны и регламентированы. Данная мера не из разряда маловажных, поскольку право на доступ к информации гарантировано Конституцией, информация о порядке получения услуги, о процессе ее предоставления позволила бы не только улучшить качество услуг, но и повлиять на проблему коррупции, т.к. сокрытие общедоступной информации является одним из характерных признаков коррупционных злоупотреблений и правонарушений. Более того, на практике жалобы на отсутствие информации об услугах, правах, процедурах являются массовым явлением практически в каждой отдельно взятой области обширной социальной сферы. В этом направлении происходят определенные изменения, в частности, разрабатываются регламенты и стандарты услуг. Однако все эти документы по-прежнему не доводятся до сведения населения. Поэтому рекомендуется разработать эффективные методы именно информирования получателей услуг о наличии таковых, об том где и как их можно получить.

8. Законодательство дает возможность проведения оценки качества услуг, однако не содержит четких механизмов. В ряде актов содержатся нормы, которые дают возможность проводить оценку качества предоставляемых населению услуг, осуществлять мониторинг предоставления услуг, также оценивать эффективность мероприятий, реализуемых в рамках бюджетных программ. Однако эти нормы не вменяют в обязанность ответственным лицам и органам осуществлять данные меры, также нет и четкого описания, т.е. процедур проведения мониторинга или оценки, а именно — кем будет осуществляться, как часто, на каких условиях. На практике это приводит к тому, что данная возможность остается не реализованной, в лучшем случае мониторинг и оценка осуществляются самим поставщиком услуги. На наш взгляд, в ситуации, когда государство уже проделало огромную работу по разработке новых нормативных правовых актов, направленных на регулирование сферы предоставления социальных услуг, когда разрабатываются и внедряются стандарты и регламенты, утверждаются реестры, просто необходимо продолжить начатую работу. Речь идет о разработке процедур по мониторингу и оценке качества предоставляемых услуг, в частности – государственных и специальных социальных услуг. Оценка услуг вообще является крайне сложной деятельностью, поскольку услуга, в отличие от товара, неосязаема, сложно измерима. Поэтому, внедрение стандартов при отсутствии процедур мониторинга и оценки может заметно снизить эффективность данной работы.

9. Законодательство не предусматривает системной работы по определению потребностей целевых групп. Анализируя даже наиболее продвинутую область законодательства – специальные социальные услуги, мы наблюдаем ситуацию, при которой процедурно регулируется только реакция компетентных ответственных органов на действия потенциальных получателей таких услуг. А именно: потенциальный получатель обращается с заявлением, которое рассматривается, производится оценка потребности заявителя в специальной социальной услуге, затем принимается решение либо об оказании услуг, либо об отказе. Таким образом, не прослеживается деятельность по исследованию потребностей получателей услуг изначально, по системному сбору и анализу информации.

Еще одним выводом является тот, что на настоящий момент даже существующие нормы по оценке потребностей, регулируют такую оценку лишь для незначительной части всех потенциальных получателей специальных социальных услуг, а именно: для детей с психоневрологическими патологиями. Очевидно, что в дальнейшем должны быть разработаны правила и для определения потребностей иных категорий потребителей.

10. Законодательно источником финансирования социальных услуг признается только государственный бюджет разных уровней. Независимо от того, кто является поставщиком социальной услуги — государственная или частная структура, финансирование осуществляется из госбюджета посредством осуществления государственных закупок или государственного социального заказа. Таким образом, на сегодняшний день открыт вопрос о том — относятся ли к социальным услугам услуги, которые хотя и соответствуют всем критериям социальной услуги, но оказываются за счет собственных, спонсорских или донорских средств.

11. В законодательство не устанавливает предпосылок для развития механизма закупки социальных услуг посредство социального заказа. Нечеткость, отсылочный характер норм законодательства о государственном социальном заказе, никаким образом не стимулирует администраторов использовать возможности социального заказа. Нет ясного определения круга услуг или ситуаций, в который должен на уровне обязанности применяться социальный заказ. Как известно, социальный заказ на настоящий момент итак не является эффективным способом развития социальных услуг и развития услуг, предоставляемых силами НПО. Но и те малочисленные льготы, которые он дает НПО, сегодня не используются. Администраторы, опасаясь обвинений в коррупционных действиях, применяют в конкурсных документах требование для поставщика о конкурсном обеспечении. Поэтому, по большому счету, на практике для НПО нет большой разницы от того, работают ли они по договору о госзакупках или соцзаказу. Поэтому предлагается доработать законодательство о социальном заказе.

12. Существует ощутимый разрыв между законодательством и применительной практикой. Данный вывод, является скорее наблюдением, констатацией положения вещей, он сделан не только на основе вышеприведенного анализа. Кроме того, подчас наблюдается разрыв между законом и существующими культурными особенностями, традициями и менталитетом сообщества. Например, говоря о физическом доступе к получению социальных услуг, мы видим в законодательстве ряд норм, обязывающих разные субъекты в независимости от формы собственности и организационно-правовой формы, обеспечивать лицам с ограниченными возможностями доступ к получению ими социальных, государственных и коммерческих услуг. Тем не менее, на практике мы наблюдаем ситуацию, при которой даже далеко не все государственные органы обеспечили такой доступ, не говоря о частных объектах. Очевидно, на сегодняшний данная система еще не заработала полноценно, хотя все законодательные предпосылки уже есть, включая механизмы привлечения к ответственности, в частности, к административной. Указанный тезис подтверждается также многочисленными жалобами и нареканиями со стороны получателей социальных услуг к их качеству, а в особенности — к отношению со стороны чиновников разного уровня. Именно эта проблема — влияние субъекта, так называемый человеческий фактор, зачастую сводит на нет все усилия. Рекомендация в данном случае только одна: если при наличии законодательно закрепленных условий и предпосылок, ожидаемые последствия не наступают, т.е. участники отношений не исполняют требования закона, то должен включаться механизм иного воздействия — привлечения к ответственности. С целью воздействия на общественное мнение и изменение культурно-ментальных традиций, информация о примерах и результатах такого воздействия должна широко распространяться.

13. Существует тенденция системного улучшения ситуации с предоставлением услуг населению. Мы считаем, что в стране действительно существует такая тенденция, которая может привести к повышению качества социальных услуг. При анализе действуюещего законодательства мы уже отмечали, что все изменения, имевшие место в законодательстве, регулирующем сферу защиты инвалидов и предоставления специальных социальных услуг, носят весьма прогрессивный характер, и в общем при условии действительного, а не формального отношения к соблюдению данных нормативных правовых актов, качество таких услуг должно улучшаться. В защиту этого вывода предлагаем факты. Во-первых, приняты законы «О социальной защите инвалидов» и «О специальных социальных услугах», существуют нормативы для специальных социальных услуг, идет процесс стандартизации этих услуг, а также государственных услуг. Специальные социальные услуги лицензируются, т.е. государство стремится предъявить ряд особых требований к квалификации поставщика и к условиям предоставления таких услуг. Государственные услуги сведены в единый Реестр. Принят ряд правил, регулирующих деятельность по предоставлению услуг определенным категориям получателей, например, детям. Что особенно примечательно, ряд законов и нормативов содержит нормы, описывающие порядок оценки потребностей потребителей услуг, ранее таких норм не было. И, говоря в общем, получение обратной связи от населения, от получателей услуг, изучение их потребностей всегда было одним из самых слабых звеньев отечественной системы социальной защиты.

В этом направлении еще более важным моментом является тот факт, что в ряде случаев, получатель услуги имеет право выбора поставщика, а отношения его с поставщиком оформляются на основе договора, законодательство содержит типовые формы подобных договоров, но, более того, дает возможность их дополнять.

Еще одно важное наблюдение — законодательство предъявляет серьезные требования к квалификации такой категории специалистов, как социальные работники. Вопрос иного порядка — это соблюдение данных требований на практике, иными словами — соответствуют ли ныне работающие социальные работники тем требованиям, которые к ним предъявляются по закону.

Следует отметить, что данный анализ был сделан во время первого этапа проекта «Повышаем качество жизни, защищая свои права!». В ходе дальнейшей реализации проекта аналитическая работа, связанная с изучением действующего законодательства, разработкой предложений и рекомендаций, будет продолжена. Более того, при осуществлении Проекта в дальнейшем исполнители будут чаще контактировать с непосредственными получателями социальных услуг, будут получать информацию о каких-либо пробелах или коллизиях в законодательстве из первоисточников. Таким образом, данный анализ будет редактироваться и изменяться, особенно в части выводов и рекомендаций.

Май 27, 2013